Vammaisten ihmisten osallisuuden parantaminen kunnallisessa päätöksenteossa – monimutkainen, ellei jopa pirullinen haaste. Minkä langan päästä vyyhtiä tulisi lähteä kerimään, jotta lopputuloksena olisi todellista osallisuutta?
Osanan Lari Karreinen ja Tanja Korvenmaa osallistuivat vuonna 2021 Sitra Lab Demokratian kapeikot -koulutusohjelmaan. Koulutuksen aikana työryhmämme ”Nothing about us without us” pureutui vammaisneuvostojen osallisuuden haasteeseen. Työryhmään kuuluivat myös lakimiehet Elias Vartio ja Marica Nordman (SAMS – samarbetsförbundet kring funktionshinder r.f.) sekä vammaisneuvoston sihteeri Elisabeth Hästbacka (Vaasan kaupunki).
Sitra Lab -koulutusohjelmassa tarkastellaan monimutkaisia yhteiskunnallisia haasteita tulevaisuus-, systeemi- ja muotoiluajattelun keinoin. Ohjelmassa pyritään tutustumaan systeemiseen kokonaisuuteen, jonka tahattomana seurauksena demokratian kapeikkoja on syntynyt, ja muotoilemaan vaihtoehtoisia tulevaisuuksia. Etsimme ohjelmassa oikeita ongelmanasetteluja sekä mahdollisia ratkaisuja yhdessä sidosryhmien kanssa.
Mikä systeeminen kehittäminen?
Monimutkaisessa, muuttuvassa ympäristössä systeeminen ajattelu auttaa ymmärtämään, miten eri osat yhdessä vaikuttavat toisiinsa ja muodostavat kokonaisuuden sekä miten siihen voi vaikuttaa. Toisaalta systeeminen ajattelu auttaa näkemään, miten kokonaisuus vaikuttaa meihin ja muovaa ajatteluamme ja toimintaamme.
Systeemisessä kehittämisessä pyritään tunnistamaan kokonaisuudesta niitä vipukohtia, joihin huomiota kiinnittämällä voitaisiin saada positiivista muutosta aikaan. Yhtä hopealuotia ei ole, vaan kompleksisia haasteita lähestytään monesta eri kohdasta yhtä aikaa, kokeillaan, ravistellaan ja katsotaan, millaisia vaikutuksia kokeiluista syntyy. Kun kaikkien toimijoiden ymmärrys toistensa tarpeista ja yhteisestä kokonaisuudesta lisääntyy, kasvaa myös jokaisen kyky tehdä kokonaisvaikutukset huomioon ottavia ratkaisuja luovasti ja nopeasti.
Haasteen kuvaus: Vammaisneuvostojen osallisuus kunnan päätöksentekoon toteutuu puutteellisesti
Vammaisneuvostot ovat kunnan edustuksellisen demokratian rakenteiden rinnalla toimiva neuvoa-antava elin, joka pyrkii omalla kokemustiedollaan edistämään yhdenvertaisuutta ja esteettömyyttä sekä tuomaan tämän tiedon kunnalliseen päätöksentekoon.
Vammaisfoorumin tekemässä kyselyssä vammaisneuvostojen jäsenistä 60 % ilmoitti, että osallisuus päätöksenteossa ei toimi hyvin. Moni vammaisneuvoston jäsen koki, että heidät sivuutettiin eikä heillä ollut todellista valtaa vaikuttaa asioihin. Päätöksentekoon osallistettiin joko liian myöhään ja kiireellä tai vasta sitten, kun päätökset oli jo tehty. Monesti vammaisasioiksi oli mielletty vain vammaispalvelut, ei rakentamista, koulutusta tai työllistymistä. Samaan aikaan muutamilla paikkakunnilla vammaisneuvostot oli otettu todella hyvin päätöksentekoon mukaan. (Lähde: Vammaisfoorumin kysely vammaisneuvostoille 2020.)
Yhteistyö kunnan viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden kanssa ei yleisellä tasolla kunnissa ilmeisesti toimi parhaalla mahdollisella tavalla. Vammaisuus kuitenkin koskettaa kaikkia elämän osa-alueita, joten vammaisten henkilöiden tarpeet olisi järkevää huomioida laajasti kaikilla alueilla palveluiden saavutettavuudesta esteettömään rakentamiseen.
Jos vammaisneuvostoja hyödynnettäisiin paremmin kunnallisessa päätöksenteossa, vammaisten ihmisten osallisuus ja ihmisoikeudet toteutuisivat paremmin ja heidän asiantuntemuksensa olisi suureksi hyödyksi. Mutta miten se tehdään, kun kuntien toimintatavat ovat niin erilaiset?
Systeemiä katsotaan monesta näkökulmasta ja monelta tasolta
Ensimmäinen ratkaisuehdotuksemme oli, että ratkaistaan ongelmat korjaamalla lainsäädäntöä tai ainakin antamalla kuntiin paremmat ohjeet. Kunnissa toimitaan helposti yksioikoisesti: viranhaltija-asiantuntija ratkaisee itse ongelmat sitä mukaa kun niitä tulee eteen. Yksinkertaiset toimintaohjeet helpottavat nopeissa ja yksinkertaisissa tilanteissa.
Muistutimme kuitenkin itseämme ja toisiamme: kärsivällisyys palkitaan! Kun ensimmäisestä ratkaisuideasta ei rynnätä heti toimimaan, vaan jatketaan ymmärryksen syventämistä, päästään todennäköisemmin kiinni ongelman laajempiin syihin. On tärkeää havaita, millaiset maailmankuvat ja asenteet ovat vaikuttaneet nykyisen ratkaisun syntymiseen.
Ryhdyimme hankkimaan tietoa haastattelujen avulla. Haastattelimme vammaisneuvostoissa toimivia viranhaltijoita ja luottamushenkilöitä heidän kokemuksistaan sekä tutkijoita vammaisneuvostojen yhteiskunnallisesta asemasta ja historiasta. Näin pyrimme löytämään ne tavat, joilla me, väliaikainen toimintaryhmä, voisimme vaikuttaa systeemiin positiivisesti.
Kokonaisuus alkaa hahmottua
Kun olimme hankkineet lisää tietoa, huomasimme ensimmäisten ratkaisuideoidemme puutteet. Lainsäädännöllä ja ohjeilla on paikkansa, mutta niillä ei lopulta voida ohjata yksittäisten kuntien vuorovaikutuksen tasoa. Haastatteluiden pohjalta kompleksinen haaste alkoi hahmottua. Alla on muutama tunnistamamme vammaisneuvostojen ja kuntien väliseen yhteistyöhön vaikuttava tekijä, jotka yhdessä tekevät tilanteesta kompleksisen.
- Lainsäädäntö on osin hyvinkin joustava: poliittista pelitilaa on. Paljon erilaisia käytäntöjä ja historiaa eri kunnissa.
- Vammaisneuvostot ovat neuvoa-antava elin, jolla ei ole puhe- tai läsnäolo-oikeutta valtuustossa tai muissa päättävissä elimissä, ellei sitä ole erikseen päätetty.
- Kuntajohdon ja jopa yksittäisten viranhaltijoiden kokemattomuus vammaisen ihmisen elämästä vaikuttavat vammaisneuvostojen toiminnan rajoihin ja mahdollisuuksiin.
- Vammaisneuvostoissa on edustettuna todella monenlaisia vammaryhmiä, eikä aivan yksinkertaisia kaavamaisia ratkaisuja kaikkien näkökulmien ja asiantuntemuksen hyödyntämiseen välttämättä ole.
- Kuntien väliseen vammaisneuvostojen vertaistukeen ei ole selkeää toimintatapaa.
- Suurissa ja monimutkaisissa asioissa vammaisneuvostojen mukaan ottaminen unohtuu helpommin.
- SOTE-uudistus herättää pelkoa: miten ison mittakaavan muutoksiin osallistutaan?
- Vammaisfoorumin jäsenjärjestöt ovat suunnittelemassa koulutusta vammaisneuvostojen jäsenille.
Viranhaltijan tai päättäjän näkökulmasta suurimpana haasteena usein on, ettei hän ehkä ymmärrä, mitä kaikkea pitäisi ottaa huomioon vammaisten ihmisten näkökulmasta. Tähän tilanteeseen on tultu pitkän historiallisen kehityskulun kautta, sillä vammaiset ihmiset eristettiin pitkään muusta yhteiskunnasta ja ohitettiin systemaattisesti. Edelleen päätöksentekoon mukaan pääseminen on vaikeaa. Erään haastatellun sanoin ”saliin pääsee pyörätuolilla, mutta puhujanpönttöön ei”.
Toisaalta onnistumisia oli saavuttanut vammaisneuvoston puheenjohtaja, joka oli toimintatavoillaan, persoonallaan ja asenteellaan saanut luotua positiivisen ilmapiirin ja yhteyksiä kunnan viranhaltijoihin. Tuloksena tällä vammaisneuvostolla ja sen jäsenillä oli hyvät yhteydet kunnan organisaatioon.
Kokeilu: Vammaisneuvostojen jäsenet, viranhaltijat ja päättäjät yhteiseen keskusteluun
Olennaiseksi solmukohdaksi paljastui kunnan ja vammaisneuvoston henkilöiden välisen vuorovaikutuksen laatu ja rytmi. Sillä, että ihmiset tuntevat toisensa ja pääsevät keskustelemaan yhteisiä ratkaisuja etsien, on merkittävä vaikutus siihen, miten toiminta paranee ja pääsevätkö vammaisneuvostot tiiviimmin kiinni kuntien päätöksentekoon. Toinen merkittävä tekijä on toisten kuntien käytännöistä oppiminen ja vertaistuki vammaisneuvostojen ja eri kuntien viranhaltijoiden välillä.
Väliaikaisena työryhmänä, jolla oli rajalliset resurssit ja rajallisesti toimintavaltaa, emme voineet lähteä ratkaisemaan erilaisten kuntien erilaisia haasteita omista lähtökohdistamme käsin. Päätimme kutsua mukaan ne ihmiset, joita asia koskee. Järjestimme pilottitilaisuuden sekä kaksi webinaaria, joihin kutsuimme viranhaltijoita, vammaisneuvostojen jäseniä sekä päätöksentekijöitä yhteiseen keskusteluun. Tilaisuudet toteutettiin Sitra Lab -rahoituksella ja yhteistyössä Vammaisfoorumin jäsenjärjestöjen kanssa.
- 23.6.2021. Pilottipaja Vaasan vammaisneuvostolle.
- 9.11.2021. Osallistujat valittiin hakemuksen perusteella. Mukaan valittiin 7 kuntaa sen perusteella, että niistä oli hakenut mukaan sekä vammaisneuvoston jäseniä että viranhaltijoita (Uusikaarlepyy, Vaasa, Rovaniemi, Espoo, Turku, Tampere, Helsinki) + 1 yksittäisten kuntien ryhmä → yht. 39 hlöä
- 27.1.2022. Avoin kutsu kaikille kiinnostuneille. Osallistujia yhteensä 125 henkeä, joista 56 vammaisneuvoston jäsentä, 37 viranhaltijaa, 3 luottamushenkilöä ja lisäksi tutkijoita sekä järjestöjen ja ministeriöiden edustajia.
Molemmissa webinaareissa osallistujat pääsivät keskustelemaan keskenään. Vaikka työpajat olivat hyvin lyhyitä, niissä kohtasi monta henkilöä, jotka eivät aiemmin olleet tuttuja toisilleen. Laadimme keskustelunaiheet ratkaisukeskeisiksi: keskityttiin siihen, mikä jo toimii hyvin ja vahvistettiin sitä. Lisäksi keräsimme keskusteluissa esiin nousseet hyvät käytännöt talteen ja jaoimme ne takaisin osallistujille niin, että osallistujat voisivat oppia toistensa ratkaisuista.
Hyvät käytännöt esiin ja kohti parempaa
Erilaisissa kunnissa on erilaiset lähtökohdat ja olosuhteet, joten kehittämistavat on valittava niiden mukaan. Webinaarien keskusteluissa nousi esiin hyviksi todettuja käytäntöjä ja kehitysehdotuksia, jotka on joissakin kunnissa koettu jo toimiviksi. Tässä esimerkkejä:
- Vammaisneuvosto ja sen tarkoitus esille: yhteistyö kaupungin viestintäosaston kanssa. Neuvoston esittely eri hallinnolle, päättäjille ja kuntalaisille. Julkisuus: luottotoimittaja, FB-sivut, kannanotot esille.
- Yhteistyön kehittämiseen on varattava aikaa: neuvoston sisäiset laajemman keskustelun kokoukset ja strategiset työryhmät, työpajat yhdessä viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden kanssa. Enemmän keskustelua, vähemmän kalvosulkeisia.
- Yhteyshenkilö (“focal point”) eri hallinnonaloilta helpottaa yhteistyötä oikeiden henkilöiden/tahojen kanssa.
- Kunnan johtosääntöön velvoite kuulla vammaisneuvostoa, jos sitä ei vielä ole: vammaisneuvostoille tietoisuus johtosäännön muuttamisprosessista.
- Ennakkoluulot ja pelot pois: lisäkulujen pelko ei saisi olla neuvoston kuulemisen esteenä, sillä usein lisäkuluja ei tule vaan rahaa säästyy.
- Digisaavutettavuuden kehittäminen kunnassa: osallistumismahdollisuudet kasvavat, kun mukaan pääsee etänä.
- Verkostoituminen naapurikuntiin ja sote-alueelle: yhdessä voidaan vaikuttaa laajempiin asioihin tai jakaa työtaakkaa.
- Vammaisneuvostojen koulutusta tarvitaan: tärkeää kehittää neuvoston vuorovaikutussuhteita päättäjiin ja viranhaltijoihin. Kuntien keskinäisellä kokemusten vaihdolla voidaan kehittää toimintatapoja ja parantaa vaikuttamismahdollisuuksia.
Mitä seuraavaksi?
Selvitystyömme aikana tutustuimme tahoihin, joilla on tahtoa vaikuttaa vammaisneuvostojen parempaan kuulluksi tulemiseen. Yksi toimijoista on Vammaisfoorumi, jonka jäsenjärjestöt suunnittelivat parhaillaan koulutusta vammaisneuvostotyöstä kiinnostuneille jäsenilleen. Toiveemme on, että koulutuksen yhdeksi moduuliksi tulee kokeilemamme työpaja eli viranhaltijoiden, luottamushenkilöiden ja vammaisneuvoston jäsenten välisen yhteistyön kehittämisen keskustelu. Ehkä kokeilemastamme toimintatavasta tulee yksi työkalu toimijoiden välisten vuorovaikutussuhteiden kehittämiseen!
Katso työpajan ohjeet ja tulokset tästä (PDF)
Tutustu systeemiseen kehittämiseen
Heikkilä, Jukka-Pekka 2017: Systeemisen ajattelun tarve. Blogiartikkeli. Humap. Luettavissa: https://www.humap.com/blogi/2017/01/kokonaisuuksien-tajua-systeemisen-ajattelun-tarve/
de Vicente, Javier 2016: Visual toolbox for system innovation. Climate-KIC. Ladattavissa: https://transitionshub.climate-kic.org/publications/visual-toolbox-for-system-innovation/
Karreinen, Lari & Rask, Mikko 2020: Dialogi ja deliberaatio kompleksisuuden kimpussa. Kirjassa Johtaminen kompleksisessa maailmassa – viisautta pirullisten ongelmien kohtaamiseen (toim. Vartiainen & Raisio 2020).
Sitra Lab 2019. Interview with Laura Winn from School of System Change https://www.youtube.com/watch?v=Kl3DIkhR-ig&t=121s
School of System Change https://www.forumforthefuture.org/school-of-system-change
Systems Innovation https://www.systemsinnovation.io/
Systems Change Finland https://www.systemschange.fi/